陳剩勇:中國(guó)式產(chǎn)能過剩的邏輯

SMM網(wǎng)訊:宏觀調(diào)控是中國(guó)政府自定義的四大職能之一,產(chǎn)能過剩則是多年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)久治難愈的頑癥。更嚴(yán)重的問題還在于,最近十多年來,針對(duì)鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題,中央政府曾經(jīng)多次實(shí)施強(qiáng)力干預(yù),先后推出了一系列以淘汰落后產(chǎn)能為目標(biāo)的宏觀調(diào)控措施,各項(xiàng)調(diào)控政策、法規(guī)和各部委文件不斷出臺(tái),幾乎每隔三四年就有一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的調(diào)控運(yùn)動(dòng),每次調(diào)控都有一大批大型項(xiàng)目“緊急叫停”,大大小小的各類企業(yè)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。然而,幾番調(diào)控下來,產(chǎn)能過剩問題越演越烈:過剩引發(fā)調(diào)控,調(diào)控過后又是一輪更大規(guī)模的投資,造成產(chǎn)能更加過剩。投資、過剩與調(diào)控的輪回,無疑是政府失靈的一大標(biāo)本。

  中國(guó)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)能過剩頑癥為什么不能根治?什么原因?qū)е抡暮暧^調(diào)控政策失效?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,政府應(yīng)當(dāng)如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系,政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行?本文試以1996年以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)的調(diào)控過程為個(gè)案,全面考察和研究中國(guó)政府針對(duì)產(chǎn)能過剩的調(diào)控過程及其績(jī)效,探討并揭示產(chǎn)能過剩治理和調(diào)控失效的癥結(jié),求解治理產(chǎn)能過剩頑癥、糾正“政府失靈”的對(duì)策。

  一、宏觀調(diào)控過程、

  方式與政策表現(xiàn)

  1996年,中國(guó)的粗鋼產(chǎn)量首次超過1億噸并超越日本、美國(guó)而躍居世界第一。從此,官方和民間對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過剩的議論如影相隨,成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的一大話題。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)的脊梁和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的代表,其固定資產(chǎn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)具有極強(qiáng)的拉動(dòng)力。因此,最近十多年來中國(guó)政府針對(duì)產(chǎn)能過剩問題發(fā)動(dòng)的幾次宏觀調(diào)控和整頓運(yùn)動(dòng),幾乎都是從對(duì)鋼鐵業(yè)的調(diào)控和整治開始的。從中國(guó)鋼鐵業(yè)的發(fā)展和宏觀調(diào)控的實(shí)施情況看,我們認(rèn)為,1996年以來中國(guó)政府對(duì)鋼鐵行業(yè)實(shí)施的宏觀調(diào)控及政策表現(xiàn),大致可以劃分為以下幾個(gè)階段:

  1.第一階段(1996年-2002年)

  這一階段鋼鐵業(yè)宏觀調(diào)控的最大特點(diǎn),是行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和行業(yè)發(fā)展的絕對(duì)主導(dǎo)地位。這一方面是由于當(dāng)時(shí)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處草創(chuàng)階段,市場(chǎng)自身的力量十分有限。另一方面,政府對(duì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能的調(diào)控,也基本上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控方式,以致“九五”時(shí)期和“十五”之初,國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理目標(biāo)還是以“計(jì)劃”的形式頒布的。

  從1996年開始,國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的控制,要求各地嚴(yán)格執(zhí)行“九五”計(jì)劃,嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目,并規(guī)定2億元以上的投資項(xiàng)目須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。1999年1月,國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)頒布《關(guān)于做好鋼鐵工業(yè)總量控制工作的通知》,認(rèn)為鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在日益突出的重復(fù)建設(shè)和工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題,要求以1998年鋼產(chǎn)量為基準(zhǔn)壓縮鋼產(chǎn)量10%,“堅(jiān)決制止重復(fù)建設(shè),3年內(nèi)不再批準(zhǔn)新建煉鋼、煉鐵、軋鋼項(xiàng)目”;同年8月經(jīng)貿(mào)委頒布《工商投資領(lǐng)域制止重復(fù)建設(shè)目錄(第一批)》,新建高爐煉鐵、轉(zhuǎn)爐煉鋼等15個(gè)鋼鐵工業(yè)被列入其中。2000年,國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)相繼頒發(fā)《關(guān)于做好2000年總量控制工作的通知》、《關(guān)于下達(dá)2000年鋼鐵生產(chǎn)總量控制目標(biāo)的通知》,要求嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能投資。在行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)下,國(guó)家對(duì)鋼鐵產(chǎn)能的總量控制是行之有效的。從1997年開始,鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資額銳減,1997到2000年,全行業(yè)固定資產(chǎn)投資額分別為208.49億元、174.67億元、76.87億元、63.66億元。固定資產(chǎn)投資均呈負(fù)增長(zhǎng)之勢(shì)。

  “九五”時(shí)期和“十五”的前兩年,國(guó)家對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控以國(guó)家經(jīng)貿(mào)委為調(diào)控主體,其主要手段為行政管制,通過對(duì)新開工項(xiàng)目的審批控制來強(qiáng)化其調(diào)控。因此,這一時(shí)期鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控的特點(diǎn)表現(xiàn)為調(diào)控主體和調(diào)控手段的單一性,所謂調(diào)控,基本上沿用了計(jì)劃時(shí)代對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的嚴(yán)格審批和控制,行政性管制的特點(diǎn)一覽無遺。換言之,此一時(shí)期政府對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施的宏觀調(diào)控,是以直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的手段來治理預(yù)期中的產(chǎn)能過剩的。

  2.第二階段(2003年-2008年)

  政府與市場(chǎng)形成博弈格局且博弈日益激烈和復(fù)雜化,是此一段宏觀調(diào)控的一大特點(diǎn)。一方面,中國(guó)加入世貿(mào)組織后國(guó)外市場(chǎng)的不斷開拓和外貿(mào)出口的高速增長(zhǎng),不斷拉動(dòng)著國(guó)內(nèi)的投資需求,從而引發(fā)中央政府對(duì)產(chǎn)能過剩的擔(dān)憂,促使鋼鐵行業(yè)的強(qiáng)力調(diào)控不斷加碼。另一方面,政府與市場(chǎng),中央政府與地方政府,以及各地政府間的多方博弈,不斷以新的形式出現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的高速推進(jìn),尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,市場(chǎng)的力量也逐漸顯現(xiàn)出來。正是市場(chǎng)對(duì)于鋼鐵的需求,在一定程度上影響到了地方政府的行為,各地“招商引資”與企業(yè)“跑馬圈地”,地方政府和企業(yè)雙方聯(lián)手推動(dòng)了投資熱潮的持續(xù)高漲。

  “十五”時(shí)期(2001-2005)的最初兩年,國(guó)家對(duì)鋼鐵工業(yè)繼續(xù)實(shí)行“總量控制,結(jié)構(gòu)調(diào)整”的政策。2001年11月,中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織。在這一特大利好的強(qiáng)力刺激下,出口和投資突飛猛進(jìn),經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展導(dǎo)致各種能源全面緊缺,其中鋼鐵和電力是當(dāng)時(shí)最為緊俏的兩大物資。2002年全國(guó)鋼鐵行業(yè)的投資總額達(dá)710億元,比上年增長(zhǎng)45.9%,投資增速開始出現(xiàn)強(qiáng)勁拉升的勢(shì)頭。

  伴隨著各地掀起的投資躍進(jìn)浪潮,中央政府與地方政府,政府、市場(chǎng)和企業(yè)圍繞著投資競(jìng)賽、產(chǎn)能過剩和宏觀調(diào)控的博弈大劇,一幕幕地上演,高潮迭起,精彩絕倫。

  2003年10月,中共十六屆三中全會(huì)正式提出了科學(xué)發(fā)展觀,并在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推開了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的市場(chǎng)整治和宏觀調(diào)控運(yùn)動(dòng)。12月23日,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)[2003]103號(hào)文,即《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》,要求各地運(yùn)用多種手段,迅速遏制盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)的勢(shì)頭。